中国国企改革新动力(郑永年)

以实行“大部制”为核心的政府改革已经提上中国政府的议事日程。顾名思义，“大部制”一是要把原来分散在各机构的相关权力集中在一个大部，从而增强政府部门的协调功能；二是要推动政府从经济型政府向服务提供型政府转型。

和从前的每次政府改革一样，这次改革也必然要涉及到政府和企业之间的关系。毫无疑问，尽管经历了多次改革，中国政府仍然是世界上最大的经济实体。

中国的政企关系有个复杂的变化过程。在计划经济时代，政府和企业互为一体，政即企，企即政。就是说政府担负企业的功能，而企业也担负政府的功能。

从上世纪八十年代改革开始，政企关系就开始发生变化。改革之初，政府强调通过分权提高企业的自主权。但分权并不是从国家分向企业，更多的是从中央政府分给地方政府，权力只在政府层级之间流动。很多企业从中央所有权转变为地方所有权。同时，政府也强调政府要转变管理企业的模式，主要是要引入市场经济机制。


国企追逐的是行政级别

最大的一次政府和企业之间关系的改革发生在上世纪九十年代中期以后。那次改革由当时任总理的朱镕基主导。朱镕基的改革核心是“抓大放小”。就是说，国家对那些对国家发展和安全具有战略意义的大型国有企业进行重组，建立巨大的企业集团。

主要的考量就是要和国外的大型企业进行竞争。同时，对中小企业，容许各级政府采用各种形式进行民营化或者私有化。在“放小”政策的执行过程中，出现了很多问题，造成了国有资产的流失，也造成了官员的腐败，因为很多原来属于国有的企业财产或者资产通过各种途径流入了官员或者与官员具有密切关联的少数人手中。

但尽管出现这么多的问题，“放小”对中国经济结构的转变起到了很大的作用。

“抓大”方面，在组建大型国有企业的同时，政府也希望把这些国家企业转变成为真正的企业，就是当时所说的“法人化”或者“企业化”，或者说要把国有大企业从政府组织转变成为企业组织。但是这方面的改革并没有有效推行下去。中国的国有企业到今天为止还是高度行政化。

严格说来，管理中国国有企业的并不是人们一般意义上所理解的企业家，而是政府官员。例如银行行长同时又是拥有行政级别的政府官员。

在市场经济下，本来企业界是最扁平的，所有企业在市场面前一律平等。但中国的国有企业从处级到部级，俨然是一个高度等级化的体制，就像中国的政府体制。

对多数国有企业主管来说，最重要的就是行政级别了。追求效率并不是他们的主要目标，所有的一切都是要为这个行政级别服务。


每一级别代表利益与特权

追求企业的行政级别当然并不仅仅是因为企业主管的“官瘾”，而且也是因为每一级别代表着的是利益和特权。企业主管横跨政经两界，其所能享受的利益和特权并不是一般人所能体会得到的。企业通过和政府的关系能够获得巨大的好处。

当然，另一方面，那些主管国有企业的部委也不想把企业变成真正的企业，因为这些部委通过和企业的政治关系也同样得到巨大的好处。

国有企业或者公共部门企业并非中国所特有。很多西方国家，尤其是福利国家也同样有国营企业。一些国家的公共部门很大，并不比中国的小。但是，没有听说哪个国家的国营企业主管有行政级别，哪个国家的企业有处级、局级和部级等等之分。

在亚洲，也有中国人所熟悉的新加坡经验。新加坡的国营企业构成很大，在整个国民经济中扮演一个主要的角色。但在新加坡，企业主管和政府的官阶也没有很大的关系。新加坡的国营大企业甚至可以邀请外籍人士来担任。但在中国，很难想象邀请一个外国人来担任一个部级的企业主管。

对中国的改革来说，政企关系可以说是个很古老的问题，这里把它提出来是因为这个问题过去并没有解决好。但如果解决好了，就可以大大推动其它方面的改革。

例如，有关方面一直为如何精简机构、减少政府官员规模而苦恼。但如果能够把从中央到地方的各级公共企业和政府分离开来，使得企业成为真正的企业，就可以大规模地缩减政府结构和官员的数量。

更为重要的是，从长远来看，如果不对政企关系进行进一步的改革，中国经济的可持续发展会成为很大问题。这里的原因并不复杂。

高度依赖于国家权力的企业是不会把追求效率放在首位的。中国的国有企业越来越大，但多少企业是因为追求效率所致？因为有国家政权的支持，中国的国有企业已经成为了积累财富、转移财富的最有效的机器，但不是追求经济效率的机器。

就是说，今天人们所看到的国有企业的大扩张并不是建立在企业自身的效益之上，而更多的是建立在国家政权优势之上。


大企业内部像个小政府

依赖于国家政权，企业也就没有经济理性可言。人们常说，企业要根据经济规律办事，但一旦国家权力涉及在内，经济理性就会消失得无影无踪。

最明显的就是中国企业的海外投资。鼓励企业是中国政府近年来的政策，这一政策也反映了中国下一步发展的需要，具有战略意义。但一旦到了国有企业层面，向外投资表现出毫无经济理性。

因为有国家的支持，企业只要考量到了国家的战略利益（或者以国家战略利益为名），就无需考量成本和收益之间的关系了。

花费了大量的国家钱财到海外投资，似乎可以击倒很多外国投资者。但是可持续的发展呢？没有经济考量的投资也是最难以达到可持续发展的。当然，最终也会损害国家的战略利益。

在中国社会内部，依靠国家政权的企业不但不会增进人们所希望的社会正义，反而会破坏和恶化社会正义问题。首先是企业本身的腐败问题。因为企业有行政级别，政府部门就很难管制企业。至少一个部长是很难管制一个部级企业的。

很多大企业内部犹如一个高度自治的小政府，企业主管自行决定人、财、物的重要决策。企业盈利了，钱财就落在主管或者企业内部人员的口袋。但如果企业亏损了，就要向政府要钱，就是纳税人的钱。

在地方层面，这个问题尤其突出。很多地方官员例如县委书记、县长，市委书记和市长等等，在地方耀武扬威，无法无天。主要的原因是集政治权力和经济权力于一身。只有有钱有势，谁能把我怎样呢？


企业须成为真正的企业

更为严重的是，如果企业不能成为真正的企业，一套有利于企业自身和国家整体经济发展的复杂的制度就发育和发展不起来。这方面，中国已经有很多的历史教训。

中国明清时期就产生资本主义萌芽，即使在世界范围内，也不算迟。但是中国为什么没有能够发展出一套有利于资本运作的制度呢，例如近代银行和金融制度。很多经济史学家发现，其中最主要的就是企业和政府之间的紧密关系。

中国没有一个独立的企业家阶层。这不是说，中国没有企业家，而是因为一旦成为了企业家，有了钱财，企业家就向政府靠拢，和政府发展这样那样的关系。这样企业家就不再是企业家了。

同时，政府也不想看到一个具有独立的企业家阶层，也千方百计地把企业界政府化。

在西方，现代最主要的资本运作制度都是在自主独立的企业之间的长期交往过程中发生和发展起来的。即使在后发展中国家例如日本和韩国，国家在这些制度发展过程中扮演了很重要的角色，但也没有像中国那样，企业和政治毫无分界。

中国因为这些条件都不具备，要企业自主创行谈何容易。如果把创新放在国家政府层面，成功的例子就很少。前苏联有过国家创新，在一些领域尤其是军事领域达到过很大的成就。但是因为没有来自企业界本身的动力，国家创新没有可持续性，以失败告终。

企业和政府的关系已经成为中国企业自主创新的最大的阻力。前些时候，全国人大努力制定《反垄断法》。《反垄断法》在西方是防止企业垄断，鼓励企业创新的一个很有效的制度设计。

中国当然也想学。但现实又是怎样呢？在全国人大制定《反垄断法》的同时国有企业方面照样进行新的垄断，行政垄断。一旦当企业具有了政府的权力，法律的效用全然消失。法律尽管至高无上，但没有行政级别，而国有企业则是有级别的。

无论从逻辑还是实践来看，只有当政府和企业分离开来，企业成为真正的企业之后，企业才能具有真正的自主创新能力和动力。也只有政府和企业分离开来之后，政府才能够转型成为规制政府，才能成为自主制度创新的主体。如此看来，政企关系当成为中国政府改制的中心议程。

·作者是英国诺丁汉大学中国研究所教授、研究主任

《联合早报》（2008/1/29）

中国民主政治的选择（郑永年）

从各个方面来看，中国已经成为世界上最大的发展中民主(developing democracy)国家。或者说，民主政治正在中国这个世界上最大人口国家发生和发展。之所以强调中国是发展中民主，是因为，其一，中国无需像从前那样盲目地视自己已经发展出比西方更为高级的民主，其二，中国有能力发展出民主，并且是发展出符合自己国情的民主。

作为世界上最大人口的国家，中国是否能够发展出民主？中国能够发展出一种怎样的民主？中国的民主化过程又会怎样？所有这些问题不仅关系到中国本身，而且也是整个世界的大事。改革开放以来，中国已经把自己和整个世界体系融为一体，中国内部的各种重大变迁都会对世界事务产生深刻的影响。中国的民主化也不例外。

自从清王朝解体之后，中国人开始了探索发展民主政治的漫漫长路。孙中山先生率先在中国这块具有数千年帝制传统的土地上试验西方式民主。在短短的几年里，多党政治、议会政治、总统制、选举等等政治实践一一涌现。但是，中国的政治精英们很快就认识到旧王朝的解体并不表明一个全新的制度可以得到轻易确立。要在中国实现民主政治，不是照抄照搬西方模式，而是需要探索。在民主实践失败之后，孙中山的选择是先建立一个现代国家，再加以民主化。在没有一个现代国家的情况下，能否和怎么实践民主政治？建设国家在先，实践民主在后，这是孙中山先生总结的一个重要政治经验。那么，如何建立一个现代国家？孙中山的答案是“以党立国”，再“以党治国”。在中国近代史上，孙中山先生经历了从民主理想到亲身民主实践到失败到重新选择的道路。因此，孙中山先生对民主政治具有独一无二的经验。这也是一份宝贵的经验。在孙中山之后，尽管中国的政治精英们抱有非常不同的政治意识形态，但没有任何政治精英再会去重复历史证明失败了的西方式民主化试验，大家不约而同地选择了孙中山先生所总结出来的“以党立国”和“以党治国”的道路。从孙中山到毛泽东，这是一个漫长而艰难的建国过程。数代中国人为建设一个现代国家流了鲜血，付出了巨大的牺牲。新国家建立之后，民主化就必然成为日后的中国政治精英的政治议程。

近代中国民主实践的失败有很多原因。但有两个因素是不能忽视的。首先，民主政治的产生和发展需要社会经济基础结构和文化背景。其次，民主政治能否实现也取决于政治精英们对民主化方式的选择。民主政治尽管有些共同的特征，但如何选择民主化或者民主化的战略至为重要。有了一个有利的社会经济结构和文化背景，有了一个有效的民主化战略，民主政治才可以比较顺利发生和发展。

 

中国民主政治发展的基本动力已经出现

改革开放以后，中国共产党领导层在总结了毛泽东时代尤其是“文化大革命”时期的政治经验后再次开始了民主政治的探索。在过去的将近30年当中，中国进行了各种民主实践，探索中国的民主之道。有成功的经验，但也有遗憾之处。不管怎样，中国领导层已经学到了民主的经验，中国民主发展模式的选择已经基本形成。

这主要是基于如下两个基本事实。第一，中国民主政治发展的基本动力已经出现。第二，中国已经找到较为可行的实现民主的路径。

这两个基本事实对任何一个国家的民主发展都非常重要。如果民主发展缺乏来自经济、社会和文化等层面的基本动力，那么民主只会停留在理想层面。即使因为某些因素例如激进改革或者外部力量的强加而产生民主政治形式，但民主也只能是表面民主，很难实质化。或者说，民主政治如果缺乏支持因素，其很可能是一种假民主，沦落为政治人物操纵人民的工具，而对多数人民毫无意义。第二次世界大战结束以来西方在第三世界国家的民主实践就说明了这个问题。一些国家的民主徒有其表。第二个因素也同样重要。如果没有切实可行的方法，民主也只能表现为理想。政治现实往往是这样的：尽管没有人会否认民主的重要性，但就是找不到好的方法去实现民主；或者尽管民主实现了，但并不是人们原先期望的民主。

说中国民主政治已经具备强大的动力，主要指的是改革开放以来的社会经济发展为民主提供了一个客观的外在环境。

我们可以从如下几个方面来讨论。第一，中国的经济发展是市场导向的和外向型的。市场化和全球化造就了一个开放型的中国经济。第二，开放的经济体造就了一个开放的社会。这里又表现为两个方面。其一是开放的经济为一个开放社会提供了基础结构，如市场、交通和通讯等。其二是开放的经济造就了社会成员开放的理性心态。市场和开放有利于人们理性态度的出现，人们不再从理想的角度来审视一个特定的政治价值，而是从实际效用的角度来看待该一政治价值。对民主政治也一样。第三，和民主政治直接相关的就是社会经济的发展已经导致了社会经济利益的多元化。从世界范围来看，民主政治是社会经济发展的产物，因为社会经济利益多元化最终必然要表现在政治领域。不管民主政治表现为怎样的一种形式，其实质在于其开放性。所有具有实质性意义的民主都是一种开放的政治过程。通过开放来容纳不同的社会经济利益，通过开放来实现政治正义和社会公平。一言以蔽之，中国开放的经济和开放的社会已经为开放政治提供了条件和动力。

 

中共党内民主的结构已经初步形成

客观的条件和动力已经存在，所需要的就是寻找可行的民主化途径。从民主道路选择的角度来审视，十七大报告具有非凡的理论和实践层面的意义。十七大报告强调“要以扩大党内民主带动人民民主”。这里就具有了两种民主形式，即“党内民主”和“人民民主”。

以党内民主带动人民民主表明在民主化过程中党内民主先行。的确，自中共十六大以来，中共把推动党内民主作为其政治改革的一个最为重要的议程。中共现有 7300多万党员。这个数量已经大大超过当今世界上大多数国家的人口数。例如比欧洲的法国的人口还多，也比中东大国伊朗的总人口还多。如果能够实现党内民主，这个民主已经是很大规模了。尽管党内民主还不是国家民主，但至少是国家民主的最重要的试验，也是最重要的一步。

但什么是党内民主呢？这些年来，中共一直在实践中探索什么是党内民主，如何实现党内民主。这可以从十七大的一些政治实践中看出。这次中央委员选举的差额较以往有了很大的提高。

十七大之后，有关方面也公布了十七大中央政治局委员候选人的产生过程。简单地说，就是这些候选人是由400多位党的高级干部（包括中央委员和候补中央委员）推选出来的。至此，综合早先的一系列党内民主实践，中共党内民主的结构已经初步形成。

第一就是党内政治生活的正常化和制度化。通过一系列举措确立集体领导体制。例如政治局会议得到规范化和正式化，而且其透明度也大为增加。
再者，领导人之间的分工和合作也已经相当制度化。这些分工表现在党务系统、国务院系统、全国人大系统和政法系统等等。为了集体领导，这次十七大也正式确定了实行党委会常任制。

第二方面就是党内的选举民主。民主政治不能简化成为单一的选举，但选举的确是民主政治最重要的组成部分。中央委员的差额选举已经推行了很多年，已经具备了自我生存的能力。这次政治局委员实行推选制度也是一大进步。推选仍然是一个自上而下的过程，和自下而上的选举不同。但这个“上”并非是一个或者几个主要领导人。候选人必须符合一些客观的标准并且得到其他中央委员（包括候补中央委员）多数的认可。

第三个重要方面就是确立党内民主的社会基础。党本身必须是人民的一部分，因此党内民主必须在一定程度上和社会民主结合起来考量。近年来，在“利益代表”政策的引导下，执政党主动接纳各种社会经济利益于党内。接纳不同的社会经济利益不仅仅扩大了党的社会基础，更有利于党发展出有意义的党内民主。这次在党代表群体中，增加了“两新组织”（新经济组织和新社会组织）就是这方面的最新发展。不同的社会经济利益可以通过中央委员的选举过程，反映在中央的政策议程上。

有关党内民主，有两点必须加以强调。第一，党内民主也是社会经济利益多元化的反映。中国既不想走西方式多党政治道路，但又要消化多元的社会政治利益，其方法是多元社会经济利益的“内部化”，即把外在的多元利益容纳于执政党之内，在体制内来实现利益表达、利益代表和利益协调。这是党内民主的最直接的根源。第二，党内民主有利于政治领袖之间民主规则和文化的培养。尽管人们可以在各类教科书上找到这样那样所谓的民主规则，但这些规则是已有民主政治经验的总结，很难移植到另一个国家。任何一个国家民主规则的产生只能在政治领袖内部互动中产生。如果没有一些基本的民主规则和文化认同，民主政治就会陷入无序状态。发达国家民主的平衡发展和很多后发展中国家和地区的民主混乱实践已经证明了这一点。

 

党内民主和社会民主的互动已经展开

如果说党内民主强调的是自上而下的利益协调，那么“人民民主”强调的是自下而上的政治参与。从学理上来说，把“人民民主”称为“社会民主”更为合适。中国已经发展出各种形式的社会民主，包括通过人民代表大会、政治协商大会、基层民主、社团等途径的政治参与。人民代表大会和政治协商会议已经有很长的历史，成为最为重要的社会参与政治的机制。基层民主从上世纪80年代后期开始到现在也已经得到长足的发展，成为基层民众参与基层日常政治的最主要机制。中国的社会民主也表现出开放性的特点，就是说各种不同的新型参与方式在不断产生。例如非政府组织的参与。非政府组织曾经是一个非常敏感的话题，但近年来非政府组织发展异常迅速。尽管非政府组织在不同领域的发展程度及其空间不等，但其参与政治事务的态势已经非常明显。又如，在很多地方尤其是经济发达的地方如浙江，也发展出协商（或者协议）民主的实践。很多形式的社会民主主要在地方和部门层面进行，和参与者的直接利益相关。如同党内民主，社会民主也有助于社会成员和社会群体之间发展出民主规则和文化。地方民主规则和文化的形成非常有利于国家层面民主的进行。

到目前为止，尽管党内民主和社会民主都在各自发展，但在一些方面两者开始有了结合。在地方层面，党内民主和社会民主已经开始互动，例如农村基层民主过程中产生的“两票制”(无论是党的基层领袖还是村民自治组织都由村民的选票决定)。在乡、县、市等层面，一些民主实践也包括了党内民主和社会民主之间的互动。中国真正的民主化意味着党内民主和社会民主在国家层面的直接互动。现在这种互动已经在地方各个层面产生和展开，必然对国家层面的民主产生巨大的推动力。可以想见，国家层面的这种互动会是大规模的。

但无论是党内民主还是社会民主，都必须在一个法律的构架内进行。这就是为什么宪政民主被赋予了至高无上的地位。所有有效的民主都是法治民主。早些时候，人们对“法大”还是“党大”并不明确，但这些年随着领导层一而再、再而三地强调宪政的重要性，随着《监督法》等法律条规的通过和实施，这一点应当说已经相当明确。民主没有法治或者民主超越法治就不再是民主。没有法治，民主可能意味着无政府状态。宪政民主可以保障如此大规模的党内民主和社会民主互动的有序进行。

未来的中国民主会怎样？从现阶段各种民主形式发展过程来看，可以合理地预见，未来中国民主会结合三个主要因素：自上而下的党内选拔（党内民主），自下而上的社会认可（社会民主），执政党和社会在法律构架内的有序互动（宪政民主）。如果说前两者表现为动力，那么宪政民主则是党和社会互动的制度保障。这也就说明了，在发展党内民主和社会民主的同时也必须发展宪政民主，以党内民主和社会民主来推动宪政民主，以宪政民主来保障党内民主和社会民主的良好和有序的互动。如果结合党内民主、人民民主和宪政民主的概念和实践来考量，中国的民主发展模式的选择已经跃然纸上。 

 

英国诺丁汉大学当代中国学学院教授、中国政策研究所研究主任

 

《南风窗》（2008年第1期， 2008/1/27）

中国的民主及其发展模式的选择 (郑永年)

随着中国的崛起，中国的政治走向越来越受西方乃至整个国际社会的关切。美国《外交事务》今年第一期就是一个讨论中国的专刊，涉及到中国政治、经济和外交等各个方面。在众多问题中，中国的民主化首当其冲。第一篇文章就提问“当中国谈论民主时他们在谈论些什么？”作者尽管讨论了中国民主的一些实践和与此相应的一些政治变革，但对民主政治在中国的前途并没有确定的答案。很显然，对作者来说，在中国人所说的民主的概念与西方人固有的民主概念之间有一个巨大的鸿沟。
　　

中国民主发展模式已经形成　　

类似的认识在西方相当普遍。这种现象也很容易理解。中国是一个发展中民主，或者说中国的民主化正在进行之中。中国一边探讨应当实现什么样的民主，一边探索如何实现民主。中国民主不仅仅对西方人是个不确定数，对很多中国人来说也如此。不过，在改革开放30年后，中国民主的内容及其如何实现民主的方法应当说已经开始明朗起来。去年中共十七大胡锦涛报告中对中国民主有了专门的论述，中国民主发展模式已经呼之欲出。之所以这样说，并不是因为胡锦涛在报告中使用“民主”一词达到60次之多，也并不是因为这份报告对民主给予了高度的强调。实际上，自邓小平以来的中共领导人一直强调发展中国民主对于执政党本身、对于整个国家政治发展的重要性。邓小平在上个世纪八十年代有关政治改革的论述就是围绕着民主政治展开的。

说中国民主发展模式已经基本形成是基于如下两个基本事实之上。第一，中国民主政治发展的基本动力已经出现。第二，中国已经找到较为可行的实现民主的路径。这两个基本事实对任何一个国家的民主发展都非常重要。如果民主发展缺乏基本动力，民主只会停留在理想层面。即使因为某些因素例如激进改革或者外部力量的强加而产生出民主形式，民主也只能是表面民主，很难实质化。第二次世界大战结束以来西方在第三世界国家的民主实践就说明了这个问题。第二个因素也同样重要。如果没有切实可行的方法，民主也只能表现为理想。政治现实往往是这样的：尽管没有人会否认民主的重要性，但就是找不到好的方法去实现民主；或者尽管民主实现了，但并不是人们原先期望想看到的民主。


经济发展推动民主政治　　　　　　

说中国民主政治已经具备动力主要是社会经济的发展为民主提供了一个客观的外在环境。我们可以从如下几个方面来讨论。第一，中国的经济发展是市场导向的和外向型的。市场化和全球化造就了一个开放型的中国经济。第二，开放的经济体造就了一个开放的社会。这里又表现为两个方面。其一是开放的经济为一个开放社会提供了基础结构，如市场、交通和通讯等。其二是开放的经济造就了社会的理性的开放心态。市场和开放有利于人们理性态度的出现，人们不再从理想的角度来审视一个特定的政治价值，而是从实际效用的角度来看待该一政治价值。对民主政治也一样。第三，和民主政治直接相关的就是社会经济的发展已经导致了社会经济利益的多元化。从世界范围内来看，民主政治是社会经济发展的产物，因为社会经济利益多元化最终必然要表现在政治领域。

动力已经存在，所需要的就是寻找可行的民主化途径。十七大报告强调"要以扩大党内民主带动人民民主"。这里就具有了两种民主形式，即"党内民主"和"人民民主"。再者，十七大报告尽管没有使用"宪政民主"的概念，但宪政民主的内容则得到了强调如法治和法律的权威等。如果结合党内民主、人民民主和宪政民主的概念和实践来考量，中国的民主发展模式已经跃然纸上。
　　

“党内民主”与“社会民主”　　　　

有关党内民主，需要强调两点。第一，党内民主也是社会经济利益多元化的反映。中国既不想走西方式多党政治道路，又要消化多元的社会政治利益，其方法是多元社会经济利益的"内部化"，即把外在的多元利益容纳于执政党之内，在体制内来实现利益表达、利益代表和利益协调。这是党内民主的最直接的根源。第二，党内民主有利于政治精英之间民主规则和文化的培养。尽管人们可以在各类教科书上找到这样那样的所谓的民主规则，但这些规则是已有民主政治经验的总结，很难移植到另一个国家。任何一个国家民主规则的产生只能在政治精英内部互动中产生。如果没有一些基本的民主规则和文化认同，民主政治就会陷入无序状态。发达国家民主的平衡发展和很多后发展中国家和地区的民主实践已经证明了这一点。

如果说党内民主强调的是自上而下的利益协调，那么“人民民主”强调的是自下而上的政治参与。从学理上来说，把“人民民主”称为“社会民主”更为合适。在中国，社会民主表现为各种形式，包括通过人民代表大会、政治协商大会、基层民主、社团等途径的政治参与已经得到了相当的发展。

社会民主也表现出开放性的特点，就是说各种不同的新型参与方式不断产生。例如非政府组织的参与。非政府组织曾经是一个非常敏感的话题，但近年来非政府组织发展异常迅速。尽管非政府组织在不同领域的发展空间不等，但其参与政治事务的态势已经非常明显。又如，在很多地方也发展出了协商（或者协议）民主的实践。社会民主主要在地方和部门层面进行，和参与者的直接利益相关。如同党内民主，社会民主也有助于社会成员和社会群体之间发展出民主规则和文化。地方民主规则和文化的形成非常有利于国家层面民主的进行。
　　

三种民主因素的结合　　

但无论是党内民主还是社会民主，都必须在一个法律的构架内进行。这就要求给宪政民主予至高无上的地位。这里也可以从几个方面来看。首先，不管党内民主如何进行，执政党必须服从宪法和法律。就是说，党内民主也必须接受宪法和法律的约束。随着《监督法》等法律的通过和实施，这一点已经相当明确。其次，社会民主也必须在宪法的范围内进行，这是民主有序发展的保障。再次，到目前为止，党内民主和社会民主都在各自发展。尽管在地方层面，党内民主和社会民主已经开始互动，例如农村基层民主过程中产生的"两票制"（无论是党的基层领袖还是村民自治组织都由村民的选票决定），但是在国家层面，这种互动还未开始。而中国真正的民主化意味着党内民主和社会民主在国家层面的直接互动。可以想见，这种互动会是大规模的。宪政民主可以保障如此大规模互动的有序进行。　　

未来的中国民主会怎样？从现阶段各种民主形式发展过程来看，可以合理地预见，未来中国会结合三个主要因素：自上而下的党内选拔（党内民主），自下而上的社会认可（社会民主），执政党和社会在法律构架内的有序互动（宪政民主）。如果说前两者表现为动力，那么宪政民主则是党和社会互动的制度保障。这也就说明了，在同时发展党内民主和社会民主的同时也必须发展宪政民主，以党内民主和社会民主来推动宪政民主，以宪政民主来保障党内民主和社会民主的良好和有序的互动。

·作者是英国诺丁汉大学中国研究所教授、研究主任

《联合早报》（2008/1/22）

建设规制型国家是中国当务之急（郑永年）

随着3月“两会”的临近，机构改革又提到了中国的议事日程。自改革开放以来，每当新一届政府产生，总会有比较大的机构改革动作。

在很大程度上，机构改革已经变成了新一届政府的头等大事。所以，每当政府换届，有关部门就会千方百计地寻找机构改革的突破口。今年机构改革确定的突破口是实行“大部制”。

很多年来，机构改革一直是中国政府的一个死循环。从上世纪八十年代至今，已经有了几次较大规模的机构改革。但改革总是反复，中央各部委分分合合，使人眼花缭乱。

出现这种状态一方面是因为中国社会经济处于转型期，政府机构的变化也具有转型的特点。但更重要的是改革的设计过于理想。

从理想出发而设计的改革方案一到实践上就没有很大的可行性，因此又返回去。一些机构改革往往演变成为了提倡改革而改革，而不是吻合客观实际情况的需要，更说不上要引导社会经济的变迁了。


“部”和“委”改来改去

这次机构改革的重要性是不言而喻的。去年中共十七大被认为是中国改革重大转折点，要把政府从一个经济主体转型成为一个管理主体和服务提供主体。如果政府机构不转型，十七大提出的目标尤其是和谐社会的目标就不能实现。

那么，这次以实行“大部制”的机构改革的命运又会如何呢？尽管人们还不知道这场改革到底会如何进行，但从迄今为止的围绕着“大部制”的讨论中可以看到，人们对机构改革在认识论上还是有很大问题的。主要有二。

首先，一些人简单地从政府部委的数量变化来看待这个问题。这个思维大概从改革初期提出来的“小政府、大社会”的概念发展而来。

当然，这种提法也吻合中国社会对庞大官僚机构的不满情绪。每当提出要精简机构，总是能够得到社会的支持的。建设小政府当然是理想的目标。

但是人们也应当回答为什么减了那么多年就是减不下去或者今天减掉了，明天为什么又会回来的问题。政府的规模和政府的职能和功能相关。

政府的职能和功能不减，政府的规模就很难小下来。如果从数量上看，欧洲大部分国家尤其是福利国家都是大政府。随着政府所要负担的功能和职能越来越多，政府的规模也在扩大。

不过，大政府也不见得是小社会，大政府和大社会可以是并存的。如同政府、社会在发达国家里也变得越来越大，就是说社会也在替政府担负着越来越多的功能。

其次，目前的讨论更多的是停留在机构改革最基础的层面，就是说机构的合理和理性化层面。现在的很多机构之间职责交叉，政出多门，部门之间互相推诿。机构的理性化就是要把职责相似的部门整合在一起。

这是“大部制”最直接的目标。这种形式的机构的理性化当然非常重要，但并没有回答一个更为根本的问题，那就是为什么会出现这样的情况。

这种情况已经存在数十年了，并且以往的改革也并不是没有注意到这种情况。从前把“部”升格为“委”就有点大部制的意思。但在实际层面，机构总是不稳定，今天从“部”上升为“委”，明天又要从“委”降格为“部”。（“部”、“总局”和“局”之间的情况也差不多。）

机构改革的反复除了上面所说的转型政府的特点之外，主要是没有解决“建设一个什么样的政府？”这个认识论问题。如果说在过去数十年这个问题因为政府转型方向不明确不好解决，那么十七大路线确定后的今天对中国要发展一个什么样的政府应当比较清楚了。简单地说，中国机构改革的目标应当是促成规制型政府的建设。


政府不可能成为经济主体

很多年来，中国政府被学界称为“发展型政府”，即政府的主功能是推动经济的发展。实际上，在这个过程中，政府本身成为经济主体。

如今天人们所看到的，作为经济主体的政府已经成为中国社会非正义的一个根源，正在变成一个严肃的政治问题。这不仅仅是因为政府涉足经济太深造成了太多的腐败，更重要的是因为政府失去了维持社会正义的功能。

作为经济主体的政府就不可避免要和社会的其他经济体争夺利益，而且往往利用行政权力来和其他经济体作竞争。

实际上，机构改革不成功的其中一个主要原因在于国家机构与民、与社会、与地方竞争利益。很多机构的设置的背后动机就是巨大的利益。

政府作为经济主体的局面还没有改变，现在又产生了“利益代表”问题。政府不是任何一种利益的工具。如果这样，那么政治风险就会遽然升高。

一个政府如果要维持基本社会正义，就必须是一个规制型政府，就是说，政府主要是调节和协调各种不同的利益的机构。政府是公共权力的主要载体，如何保持权力的公共性关乎社会正义，关乎社会和谐。

要规制其他利益，政府本身就要从不同利益中超脱出来。这里必然涉及到一些陈旧的改革话题，如政企分开、政资分开、政事分开和政社分开。

如果不能在这些利益网络中脱身开来，自己本身是这些利益的一部分，那么就很难来规制它们的行为。所以说，这些“分开”应当是机构改革的制度前提。

要规制其他主体的行为，以中央政府为代表的国家机构需要足够的权力，所以机构改革必然要带有集权的倾向。

实际上，这些年来，中央各部委可以说是在大规模地集权，权力从社会和地方迅速集中在中央部委。主要的原因就是上面所说的与地方、与民争利。

但是，中央部委集权并不是说中央集权。部委集权在很大程度上反而造成了中央权力的衰落。人们所说的“政令不出中南海”就是部委集权造成的。

党中央和国务院的权力很容易被它们溶解和消化。这不仅是因为各部委拥有强大的既得利益，而且也是因为部门众多，权力过于分散，到了真正要执行中央政策的地方和社会，权力就消失得无影无踪了。实行“大部制”就是要取代各自分割的小部委制，把权力统一。

再者，集权必须伴随分权。中央政府要规制，但不是什么领域都要规制。中国要建设的不是一个万能的国家和万能的中央，而是一个有效的有限政府。

放权就是要向市场，向社会，向地方分权。市场、社会和地方能够做的领域就把权力分给它们。在一些领域，如果政府和市场、社会和地方同样可以做的，也要分权给市场、社会和地方。

只不过，对一些公共利益领域如医疗卫生、社会保险、教育、环境、公共交通等，政府尤其是中央政府必须负有不可推卸的责任。

从前机构改革不成功，是因为涉及到公共利益的领域政府拼命以市场经济的话语而加以退出，而有利可图的经济领域政府又拼命用发展经济的话语而进入。

如果机构改革只以中央集权为目标而不把分权考虑在内，那么其效果必然不佳，也会再次走入从前的循环，不管从理论上说“大部制”的设计是如何完美。

·作者是英国诺丁汉大学中国研究所教授、研究主任

《联合早报》（2008/1/15）

中国要加快国际政治话语的建设 (郑永年)

各种迹象表明，中国正在面临来自国际社会尤其是西方世界的软性压力。硬性压力指的是军事和地缘政治学意义上的压力，而软性压力则表现在文化、价值和外交行为方面。

在软性外交方面，西方对中国的政策历来就有两大派之争。一派比较现实，侧重于经济贸易和文化交流，接受一个稳定发展，不断和国际规则接轨的中国。这一派也相信西方很难影响中国的内部发展。

另一派则认为西方对华的经贸外交远远不够，西方有责任也有能力在一定程度上影响中国的内部发展。因此，西方就必须从自己的价值观出发不断促使和促成中国的内部变革和外交行为朝着西方所认为的正确方向发展。否则的话，中国不仅会在硬力量上对西方构成威胁，而且更会在软力量方面和西方构成竞争。

西方对中国的担忧，与其说是中国的不变化，倒不如说是中国内政外交方面行为模式的逐渐成型。以往，在西方之外的国家和西方的关系只有两个模式，要不是自我孤立或者被西方孤立，要不就是依附于西方。除此之外，没有其他的选择。

第二次世界大战结束以后，苏联阵营奉行共产主义意识形态，西方视之为大敌，结成了紧密的联盟和苏联对立，直至苏联的解体。苏联阵营和西方没有实质性关系，互为孤立。

在其他地区，更多的发展中国家则是依附于美国和西方而得以发展。尤其在拉丁美洲，形成那里的学者称之为依附性发展模式。

顾名思义，在依附型发展模式下，这些国家高度依赖西方。名为主权国家，但国家各方面政策有其是外交政策方面没有很大的独立性。


仍须在国际政治话语上努力

但中国则不一样。在改革开放以来的将近30年中，中国以“摸着石头过河”的方式发展出了自己的模式。在经济上，中国已经和国际经济体系整合，成为全球化的一个主要角色。在这个体系内部，中国正在发挥着越来越大的作用。

但在政治上，中国并没有受西方多大的影响，不断摸索着自己的道路，逐渐形成了自己的发展模式。

这种新型发展模式不仅已经为越来越多的发展中国家所认同和接受，而且也对像俄罗斯这样的新兴民主国家产生了很大的影响。

尽管中国内部还面临着无穷的问题，但在一些西方人士看来，这种正在形成中的中国模式很有可能对西方的民主模式构成有效的挑战。这是西方所不能接受的。

怎么办？唯一的办法就是西方阵营加强联合，向中国推行基于西方价值基础之上的外交政策，即价值外交。所以近来欧洲各国随着领导层的变迁希望改变以经贸外交为核心的对华政策。

一些国家不断向美国靠拢。德国要在亚洲推行价值外交，显然是针对中国的。法国尽管在价值外交和经济外交之间选择了后者，但对中国来说，这种以庞大的经济利益为前提的经济外交的持续性会成为问题。

中国和世界各国的经济相互依赖性已经达致一个很高的程度，内部的经济发展也使得经济因素在外交上扮演一个重要的角色。但使用经济因素只能减少外交的压力。经济只能是一种手段。如果不能在国际政治话语上努力，经济手段的不断使用会带来其他很多方面的问题。

实际上，中国在对美国的政策方面，也面临着类似的情形。更为重要的是，一旦遇到能够体现西方价值的外交事件时，西方各国无论是社会还是政府都会对中国施加共同和一致的压力，例如在非洲达尔富尔问题上，在缅甸问题上等等。把这些问题和中国即将举办的奥运会联系起来更是近来西方的一个热点。


以各种途径达致国际价值认同

西方推行价值外交有其困难的地方。要西方各国在经济利益和政治利益两者之间作一明确的选择并不容易。因此，各国在对华政策上很难达成共识，一致行动。

另一方面，如上所说，今天的中国已经具备了很大的能力来对付西方的价值外交。但这并不是说中国可以对西方的价值外交置之不理。

在实际层面，中国的外交政策并非像西方所认为的只重视经济和战略利益，而完全不顾价值和道德，尤其是人权。中国外交在近年来已经作了很大的调整，只不过这种调整主要体现在行为层面，而非国际政治层面。

中国在北朝鲜问题上、非洲达尔富尔问题上和缅甸问题上都已经作了最大的努力。不可否认，在这些问题上，中国有本身区别于西方的利益，或者是经济利益或者是战略利益。但同样，中国在这些问题上的作为一方面和西方不同，另一方面也体现了中国自身的价值观。

在冷战后，西方提倡人道主义的干预，极端者甚至提倡人权高于主权。当然，人权高于主权只是西方对其他国家而已，西方国家内部其实还是国家主权至上。就是说，人权高于主权是西方干预外部世界的一种新国际理论。

对此，中国和很多第三世界国家一样，当然不会接受。但同时中国并不否认人道主义干预的必要性。

中国加入世界贸易组织和其他各个领域的国际组织表明中国已经“让渡”了一部分至少是国家经济权力给这些国际组织。

在经济全球化状态下，任何国家已经没有了传统意义上的绝对主权。在政治方面，中国政府也已经接受和认同民主和人权等理念，并且把这些理念看成为全人类的普遍价值。

中国因此积极参与联合国的维和活动，并且已经成为一个主要贡献国。中国所不认同和反对的，就是西方为了实现这些价值所采用的方法，包括西方对中国本身和西方对其他发展中国家所实行的方法。

中国反对西方动辄就要采用经济制裁的做法，更反对动辄采用武力。原因很简单，很多很多的事例已经说明这种做法显然不能起到所预期的作用，并且中国本身过去就是西方这种干预政策的受害者。

西方要中国重复这些方法，显然并不现实。正是在这样的情况下，中国在人道主义干预方面不断探索自己的道路，表现在上面所说的中国在北朝鲜、缅甸和达尔富尔等问题上的态度和外交行为。在这些方面，中国作了很多工作，贡献不少。

由此看来，在软力量外交方面，中国面临三个互为关联的挑战。

第一，尽管面临西方的压力，但中国仍会继续不去重复西方所通行的传统干预政策如经济制裁和军事打击。

第二，努力不断探索自己的人道主义的干预道路。

第三，调整和重新解释中国的国际政治话语，或者重建中国的国际政治话语，使得中国的国际政治话语和其国际政治行为相一致。

这种做法并非要挑战西方，而是要用不同的途径达到国际社会都加以认同的国际价值。这是中国作为一个崛起中大国的国际责任。

·作者是英国诺丁汉大学中国研究所教授、研究主任

《联合早报》（2008/1/8）

资本权力挑战中国和谐社会（郑永年）

在过去的2007年，中国的市场经济好像一头脱缰的野马。一方面是房地产、农产品价格和股票市场的激荡变化，另一方面是政府似乎没有有效的举措来应付这些变化。这里释放出来的既有积极的信息，也有负面的信息。

从积极面看，经过了将近30年的经济改革，中国已经从僵硬的计划经济体制转变到市场经济体制，政府不再能够像计划经济时代那样干预国家的经济活动。从负面看，中国的市场力量不受一切约束，政府还没有发展出有效的方式来规范市场经济。

从世界各国尤其是西方发达国家的经验来看，任何一个国家的经济的可持续发展、社会正义和政治稳定都在很大程度上依赖于三种权力处于一个均衡状态：即经济或者资本权力，政治权力和社会权力。

这三种权力内部各自存在着巨大的变迁动力，都会随时打破现存的均衡状态。一旦均衡状态被打破，各种权力内部及其三种权力之间的关系就要重新加以调整，从而达到新的均衡状态。

 

资本时代，资本就是一切

自改革开放以来的很长一段时间里，资本权力一直主导中国，政治和社会权力处于从属地位。因为要摆脱计划经济时代的贫穷社会主义，经济发展被赋予了至高无上的地位。

如果说从改革开放初到上世纪八十年代末，中国还在努力探索经济改革和政治改革之间的关系，就是说希望在资本权力和政治权力（从而是社会权力）之间达到均衡，那么在1989年天安门事件和苏联东欧共产主义政权解体之后，中国正式进入一个“资本的时代”，就是说资本的绝对主导地位得到完全的确立。

在“资本的时代”，资本就是一切，一切都是为了资本。政治权力的最高目标是推动经济的发展。主要表现在几个方面。其一是政府本身兼任资本的角色，就是学界所说的公司类型政府的确立。在这里，政府本身就是企业，就是资本的主体。

其二，政府为资本提供全方位的服务，最明显的就表现在“亲商”政府的确立。几乎是全国各地，引进外资成为各级政府官员的首要任务。

其三，是否为资本提供有效服务成为衡量政府官员的最重要的政治指标。主要表现在GDP主义的形成，追求高速度的经济增长。

因为政治权力的全力支持，资本如虎添翼，所向披靡。在1992年中共十四大确立社会主义市场经济之后短短的十多年里，中国从一个资本奇缺的经济体急剧地转型成为资本过剩经济体。外资的大量倾入和本土资本的扩张是这一过程的主要动力。

到今天，中国资本开始走出去，在推动世界经济发展的同时，不仅对发展中国家而且也对发达国家构成竞争态势。不仅中国的经济发展是世界经济史上的一个奇迹，其对这么短时间里能够产生如此巨大的外在影响力，也为历史所少见。

 

农民权利再次被剥夺

那么社会权力呢？社会权力处于三种权力的最低端，成为了当然的牺牲品。因为政治权力站在资本这一边，人民的土地经常被剥夺，劳动权益得不到保障。廉价土地和劳工力对资本构成了巨大的吸引力。

尽管这种吸引力有市场的因素（尤其在发展的早期），但这里更有政治的因素。是政治因素压低了地价和劳动力价格。在计划经济时代，国家主导工业化，农民成为被剥夺者。但在这个资本主导的时代，农民再一次被剥夺。

当然这一次是“自愿”被剥夺。数以亿计的农民工奔走于全国各地，为资本贡献着自己的一切，但他们最基本的权益毫无保障。在资本面前，他们是劳力；在城市居民面前，他们是二等公民。

当然，三种权力的失衡也破坏了任何一个社会可持续发展所需要的公共物品。环境就是其中之一。当资本和政治权力走在一起的时候，环境也显得软弱无力。

尽管中国的环保问题已经异常的严峻，但除了一些官员和社会群体微弱的呼唤之外，没有出现有效的力量来制衡资本的力量。

但是，当资本过于霸道的时候，政治权力本身也必然成为牺牲品。在同资本的有机关系中，获得利益的与其说是总体政治，倒不如说是个体官员。

个体官员显然是赢家，他们在和资本的密切合作过程中获得了巨大的利益。但国家的总体政治则不然。一个政权光有资本的支持是远远不够的，最重要的是要得到社会的支持。

政治和资本的密切关系甚至一体化已经导致了无穷尽的腐败。一些学者已经看到，中国的精英们（包括经济精英、政治精英、文化精英和知识精英等）一次又一次通过各种不同方法、结成各种不同形式的联盟来剥夺无权状态的社会大多数，实现财富从多数人向少数人的转移。

这就是发展越快，收入差异越大的根本原因。这些精英集团操控着经济发展的各个环节，能够轻易实现财富的转移。

 

须要规范资本行为

更为严重的是，在资本权力毫无节制的情况下，政治和社会权力已经失去了驾驭和管制资本的能力。一方面是资本渗透政治权力，影响政治权力的运作，操纵政府政策的决定和实施。另一方面是因为政府官员和资本的紧密关系，很难下大决心来节制资本。

在这样的情况下，很容易形成资本主导下的寡头经济，甚至寡头政治。

这些年来，中央政府在宏观调控方面一直没有大的进展，在很大程度上就是这种情况的反映。每当中央政府出台宏观调控举措，就必然遭到资本权力的抵制甚至挑战。

资本霸道的情况甚至也并不符合资本的长远利益。无论是国际资本还是本土资本，如果依赖于廉价土地和劳动力，通过政治权力而得到的垄断地位，来维持高额利润的情况不可持续。因为在这样的情况下，资本本身就不会有很大的动力来创新，通过创新提高竞争能力。

这一点已经很清楚。近年来，中国和其他国家的贸易纠纷急增，其中一个因素就是因为中国的企业往往依靠数量而非质量在国际市场上竞争。

和谐社会概念的提出表明中国政府已经认识到社会的失衡。党内民主和社会民主意味着什么？在很大程度上，党内民主就是要节制政治权力。

社会民主在提高社会权力的同时构成对政治权力的制约。但是，如何节制资本的权力呢？在这方面似乎没有一个大思路。

这方面中国可从俄罗斯学到一些经验。俄罗斯在耶尔辛时代形成经济和政治寡头。到普京时代，通过大力整治经济寡头，不仅巩固了政府的政治权力，而且更使得俄罗斯走上了健康的经济发展道路。普京之所以能够整治寡头，政治权力和社会权力（民主）的结合是关键。

但同样的重要的是要对节制资本有个科学的理解。节制资本并非不要资本，消灭资本。这个沉痛的教训中国本身已经经历过。节制资本就是要规范资本的行为。

人们常说，市场经济是法治经济。就是说，法律制度和其他政府法规必须有能力来规范资本的行为。今天，中国的市场经济还处于一个原始的阶段，资本还是毫无节制。

从资本时代转型到三种权力均衡状态，中国还有很长的路要走。但如果发展要持续，社会要和谐，这条路不得不走。

 

作者是英国诺丁汉大学中国研究所教授、研究主任

《联合早报》（2008/1/1）