中国政府改革的目标当是有限政府 (郑永年)

中共十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》。很自然，政府机构改革成为这次两会的主要议题。尽管这两个文件侧重点不同，但中心思想或者改革的主题是一致的，那就是要重塑中国政府制度。

顾名思义，国务院机构改革主要是中央层面的改革，而行政体制管理指的是全国范围的各级政府制度的改革。综合起来构成了中国整个政府制度的改革。

政府改革并不是什么新鲜事情。去年中共十七大确定政府要作一个根本性的转型，就是从作为一个经济主体转型到作为一个提供公共服务的主体。

自八十年代初提出“小政府、大社会”的行政改革目标以来，历届政府都努力往“小政府”努力。但是，迄今为止，政府的规模实际上是越来越大，官多为患现象仍然普遍存在。

九十年代初以后，新自由主义不仅左右中国的经济改革，而且也左右政府改革。政府开始推卸提供公共服务的责任，甚至从公共服务领域退出，包括社会保险、医疗卫生、教育等等。这些年来，所有这些领域出现了严重的问题。


政府越界竞争地方利益

如何解决这个矛盾？从去年的十七大报告到这次政府改革方案，基本的共识是“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”。

这个目标如果能够实现，应当说是中国可以建成标准的现代规制型国家。这里提到了市场、公民、社会和政府之间的关系，有限政府的表述也似乎隐含在其中了。

但是，在实际操作层面，中国还远没有确立有限政府的概念。八十年代提出的“小政府、大社会”本来就是有限政府的形象表述，但为什么这么多次的政府改革以后，政府反而越来越大呢？理想上的有限政府到了实际层面演变成为无限政府。

为什么会这样？原因再简单不过了：涉及到公共利益领域，政府拼命地以市场经济的话语加以退出；而有利可图的领域，政府又拼命以发展经济的话语进入。

有限政府意味着政府本身和其他行为主体如企业、事业单位、市场中介组织、社会组织等之间必须确立边界。政府的行动必须在其边界之内，超出这个边界便不是有限政府。

确立这些边界有利于政府和其他行动主体间的良性互动。其他行动主体在其边界之内的活动具有自主、自治权，这有利于专业性行为模式的产生，最终可以形成一种自然的秩序。

但在中国现存体制下，显然没有这样的边界，或者说在理论上有边界，但实际行为层面则没有。以往多次机构改革并不很成功的其中一个主要原因在于政府越过边界与民、与社会、与地方竞争利益。结果是政府到处插足，造成了泛政府化或者泛行政化的局面。

就拿政府和国有企业的边界来说。国有企业部门或者公营事业，欧洲很多国家比中国还大。但欧洲的公共部门没有行政化。中国的公共部门实际上是准行政部门，因为中国的所有国有企业都是行政化的，就是有行政级别，就是说企业分部级、副部级，分三六九等。

中国也搞类似于西方的现代企业制度，但实际上搞的是行政企业制度。银行行长有权力不是因为他是行长，而是因为他是部长、副部长或者局长。


公共服务可由民间管理

企业的行政化一方面使得缩减政府的规模成为困难，更重要的是大大节制了政府应当有的规制能力。西方能够建立规制型国家，是因为公共部门是企业，是按照市场来运作的。国家跟企业分开，国家就可以规制企业行为。

中国政企之间没有边界，国家如何规制企业？如果没有边界，就变成左手规制右手。政企不分一方面造成政府的经济功能很强大，另一方面造成政府执法功能低弱。要规制就要依靠法律。法律代表普遍性，法律是没有任何行政级别的，因为法律面前人人（包括任何组织）平等。但在中国，法律的重要性经常要跟执法单位的行政级别有关系。比如国家环保总署，一个部级单位，如何规制一个部级的企业或者一个省部级所属的企业？

没有边界，也造成了无穷无尽的行政垄断。在中国，从中央到地方都有垄断。中央一级的垄断可以用国家战略利益来合法之。但中国的省一级有垄断，地一级有垄断，县一级也有垄断。越到下面越垄断，越到下面越变味道。在地方层面，垄断已经不是什么战略意义的，而是演变成哪一个地方赚钱，政府就进去，造成与民争利，与社会争利。

泛行政化更导致私营部门也来追求垄断。本来私营部门能力非常弱，但他们也希望通过政商关系搞些垄断。这个问题越到地方就看得越清楚。煤也好，矿山也好，为什么环保部门老是没法管呢？中央官员到处发脾气，但地方则无动于衷。

但是到了无利可图的责任领域呢？就是另一番不同的景象了。到了要负责的地方，部门之间就是互相推诿了。从这个逻辑来说，有理由对政府能否自己来负担所有公共服务的提供进行讨论。

即使在西方，由政府自己负责公共服务的提供的效果并不好，经常造成大官僚体制和效率低下。公共服务本来应当让老百姓满意，反而成了老百姓抱怨的根源。

中国政府要转型到提供服务型政府，这并不意味着所有公共服务必须由政府自己来提供。很多公共服务可以让民间机构去提供，去管理。就是说，即使在公共部门领域，政府和其他行动体之间也应当有个边界。

简单地说，政府改革就是要重新规定政府功能，而规定政府功能也就是要规定政府的边界。从前林林总总的政府弊端都是和政府毫无边界或者没有制约地自由跨越边界造成的。有了边界，政府才会有限和有效，社会也才能得到真正成长的空间。而规定政府边界的指导思想应当是有限政府。

·作者是英国诺丁汉大学中国研究所教授、研究主任

《联合早报》（2008/3/11)

中国需要的是制度崛起

奥运会还没有举行，但“奥运会之后的中国往何处去？”已经成为流行于国际社会的一个热点问题。

奥运会对中国的整体经济有些影响，但不是很大。中国的经济崛起主要来自于市场经济和支持市场经济运作的基本经济制度的确立。由此看来，奥运会之后中国经济仍然可保持势头强劲。

经济学家和国际关系学者看中国问题时关切的是数字。中国迅速扩大的各方面的数据令他们担忧。国际社会一波又一波的所谓的“中国威胁论”与一些人单向面地看待中国数字崛起的方法论有很大的关系。

但也有很多学者关心中国内部制度建设，从制度建设来审视中国的崛起。与“中国威胁”论者刚好相反，他们的结论往往就是：中国是一个“脆弱的大国”。在他们看来，中国可能并不像人们所想象中的那样的强大。经济高速发展创造了美丽的数字，但在这些数字背后，中国的各方面隐藏着深刻的制度危机。

所谓的深刻的危机并不是人们日常所讨论的发生于中国社会的群体事件和官员腐败等现象，也不是指中国的制度应付这些日常危机现象的能力，而是指在面临深刻危机的时候，中国现存的制度能否有效应付和消化。无疑，对很多人来说，处理和应付深刻危机的能力是检验中国是否真正崛起的有效方法。

几年前，“非典（沙斯）危机”成了人们检验中国是否是一个脆弱大国的机会。今年年初的雪灾危机再次提供了这样一个检验机会。的确，从这次危机中，中国各方面的制度暴露无遗，表现在国家制度的硬件实施到人民的心理状态各个方面。


基础设施须作长远考虑

任何一个现代国家都必须具备一整套有效的基础硬件设施，包括以铁路，空运和高速公路为主的交通运输、电力网、水坝、能源供应系统、水源供应、通信网络、医疗卫生等等。

对国家基础设施建设的考量必须是长期的。西方的很多基础设施上百年的都完好无损。这样的基础设施的建设只有近代国家才有能力动员大量的资源来建设这样的基础设施。当然，另一方面，这样的基础设施也就成为了近代国家的硬件基础。

中国的基础设施非常脆弱。在很多基础设施建设上，中国往往采用的是滚动式发展，有多少钱，就建相应质量的硬设施；等到有了更多的钱，再考虑提升基础设施的质量。这样就造成了诸多负面的效果。

其一是修修补补，质量不牢靠。其二是基础设施的区域分割非常严重。基础设施尽管牢牢掌握在国家手中，但实际上被各个公司和地方分割。

其三是建设基础设施时较少考虑到自然灾害。不像西方那样，在建设基础实施的时候，总会考量到各种灾害，甚至是从来没有发生过的灾害，从而预备好在危机的时候的替代的设施。

其四，更为严重的是中国的基础设施很少考虑到战争的因素。除了三峡大坝，因为各种因素，可能对战争的因素有所考量，其他的基础设施可能都很少考虑到战争因素。如果遇到“敌国”有计划的攻击，中国的基础设施很容易瘫痪。

如同“非典危机”，雪灾也暴露了中国行政系统的脆弱。这次危机如果不是中央政府亲自干预，使用战争动员手段，恐怕结果会更加糟糕。中央部署数万军警来清理道路，为数百万被困的人民提供生活必需品。

这里一方面体现了中国制度上的优势，中央领导一经介入，制度就具有强大的动员能力和组织能力。但另一方面，地方基本上没有感觉到直接的压力。


过分集权造成对中央的依赖

中国的体制在理论上过分集权，地方政府大多都会依赖中央。在这样的体制下，一旦遇到战争，中国的整个行政系统很容易被瘫痪。高度集权反而导致了中国行政系统的弊端。

这种弊端在毛泽东时代是通过分权来处理的。毛泽东在世时，甚至考虑过在中国实行联邦制度，进行有效的中央和地方分权，让地方拥有更大的自主权来对付各种紧急情况。

毛泽东的这些思想来自其战争经验。在战争期间，毛泽东让各地区的指挥者具有很大自主权，即军事指挥权。解放后，毛泽东有实行大区制度。但后来当中央权力受到挑战之后，毛泽东废除了大区制度。很显然，今天这些思想对建立一个有效的中央地方制度仍然具有很大的参考价值。

与此相关，雪灾也暴露了中国跨省市、跨部门、跨区域和跨行业之间的脆弱协调。中国尽管是一个单一制国家，但中央政府协调作用非常微弱。中国各省之间的协调远远不及欧盟各主权国家之间的协调。

也就是说，貌似集权的中央政府的协调能力在一些方面还不如欧盟。部门之间、省级之间和各种跨组织之间的合作几乎很难实现。一旦灾难来临，各个组织各自为政，表现出极度的自私。

因为中国不存在一套既定而明确的责任制度，平常也没有什么机制来整合这些不同的部门，在灾难面前必然很难协调。

同样令人担忧的是中国社会对各种危机缺少有效防范意识。在危机面前，社会大多都需要依靠自治。

很简单，任何国家和政府都不可能有能力照顾到社会的各个成员。这要求社会成员具有高度的危机意识。例如日本人的地震意识，中东国家的战乱意识等等。但中国人缺少危机意识。尤其是改革开放以来，随着经济的连续发展，人们的危机意识荡然无存。

农村还好，因为农民很少依靠政府而生存，但中小城市以上，居民的危机意识就非常差。


落后主因是制度缺乏创新

中国以往数十年的GDP主义造就了各级官员的数字崇拜。经济数据的确很重要，但必须对经济数据作制度甚至是哲学的思考。如果把经济上的崛起等同于制度上的崛起，那么危机就会接踵而至。

世界历史发展表明，制度崛起尤其是国家政治制度的崛起才是一个国家的真正崛起。前些年，经济合作和发展组织发表了《世界经济千年史》报告。报告表明，鸦片战争前的1820年，中国的国民生产总值占世界最大份额，达到世界总额的32.9%。就是说，当时的中国是世界上真正的经济强国。可惜的是，西方势力进入中国的过程也就是中国的急速衰落的过程。

应当意识到的是，近代中国的衰落并不是仅仅是因为人们一般认为的朝廷的腐败、出卖国家利益等原因。更重要的原因在于缺少制度创新。一旦当总体国家制度缺少了国际竞争能力，那么国家的衰落就变得不可避免。

西方的崛起是制度上的崛起。市场制度的确立，释放了无限的劳动生产力。但更为重要的是基本国家制度尤其是政治制度的确立，那就是建立在近代民族主义基础之上的民族国家制度。

民族主义表现在外部事务的国家主权原则和表现在内部事务的人民主权原则。这种国家形式一旦产生，就具有了无限的组织能力，对内部包括经济和社会之内的各种资源进行有效的组织。而内部的组织又导致了无限的外部扩张能力。

诚如一些马克思主义学者所指出的，在近代，西方帝国主义只不过是其内部民族主义的外部延伸而已。包括中国的传统国家形式在内的世界上其他任何类型的国家形式都无法与产生与西欧的民族国家相竞争。

国家制度创新应当再次成为今天的中国人所思考的核心问题。中国领导层近年来一直在呼吁制度创新，这非常及时。上世纪八十年代，邓小平倡导政治改革，一方面来巩固经济改革已经取得的成果，另一方面进一步深化经济改革。

邓小平的逻辑也适用于中国的崛起。如果中国不能建设有效的国家制度，那么很可能会维持在一些西方学者所说的一个“脆弱的大国”的水平。而国家制度建设则是政治改革的最核心。

·作者是英国诺丁汉大学中国研究所教授、研究主任

《联合早报》（2008/03/04)