2008年8月12日星期二

奥运会:谁不想改变中国?(郑永年)

随着奥运会的正式开幕,今年年初以来中国和西方各国各种政治力量之间围绕着奥运会的纷争也已经到了一个新的阶段。尽管有新疆恐怖事件的发生,尽管有各种零星的抗议发生,但中国人要举办一场成功的奥运会的热情不减。

可以这样说,各种内外部的压力的增加,更增添了中国人要把奥运会办好的决心。有了这份决心,发生一些这样那样的“意外”反而没有了意外感。

从一开始,除了热衷于体育的人们视奥运会为体育盛事外,很多人对于奥运会的关切并不是因为它是一次体育盛会,而是想着如何利用这次机会来改变中国。尽管人们并不想看到奥运会被政治化,但既然奥运会被政治化了,就应当坦然视之。在短短时间内经历了这么多次风波之后,中国主管当局终于认识到要以平常心来看待奥运会。

中国和西方之间的纷争当然不会因为奥运会而结束。奥运会只不过是一次西方各种政治力量向中国施加压力的机会。没有了奥运会,他们也会寻找其他的机会。但无论是支持中国的力量还是反华力量,从一开始,就忽视了一个重要的问题,那就是:谁不想利用奥运会来促使中国的变化呢?

现在的情况好像是,西方力量想促使中国的变化,而中国方面尤其是中国政府在阻止这样那样的变化。但很显然,如果只看到西方对中国的压力而忽视中国内部求变的动力,就很难了解奥运会对中国的深刻意义。


中国最想用奥运改变本身

西方想借用奥运会促成中国的变化,他们希望中国能够变成西方那样的一个国家,正如从前日本和韩国所发生的变化那样。日本、韩国等国家在举办奥运会前夕,西方有关国家也吵吵闹闹,对这些政府施加压力,而且奥运会之后这些国家的确发生了政治上的变革,这使得很多人相信这些国家的经历也可以同样发生在中国。因此一些政治力量尽力操作一切可能的议题、借用一些可能的场合不断向中国政治发难和施压。

中国的内外问题包括西藏新疆、政治异见者、人权、宗教自由、环境恶化、缅甸、非洲达尔富等等问题,不一而足。给人的印象是,似乎一场奥运会可以彻底改变中国,可以给中国带来民主政治、多党制、人权、自由等等西方制度的标志。西方在奥运会上的话语开始时很多人还觉得新奇,但日子久了,人们也就习惯了。这就是中国人“平常心”的来源。既然不同声音不可避免,那么只能接受之。

这当然并不意味着中国会按照西方一些政治力量所希望的方向发展。除了让中国当局感觉到一些压力,西方政治力量的作为很难说能够在任何程度上促成中国的政治变革。

如果认为只有西方力量希望奥运会能够促成中国的变革,那就大错特错了。实际上,最希望利用奥运会促成变革的是中国本身。并且在这一点上,执政党、政府和人民,都具有相当的共识。

西方经常把奥运会放在中国百年雪耻的话语中来讨论中国举办奥运会的意义,把奥运会仅仅看作中国人施展民族主义或者爱国主义精神的机会,那是对中国的偏见所致。

中国人说“百年奥运”,把奥运会提高到非常神圣的高度。奥运会源于西方,尽管西方人也强调奥运精神,但很少像中国人那样把这个体育盛会看得如此神圣。从这个角度看,就很容易理解为什么当一些西方人开始破坏和阻碍奥运会火炬传递时,大多数中国人感到迷惑不解和愤恨。


将给中国留下非体育遗产

实际上,正是因为中国把奥运会看得如此神圣,从申请奥运会开始,很多人就希望奥运会能够给中国带来巨变。正如中国申请加入世界贸易组织等国际组织是为了和世界接轨,通过接轨来改变自身那样,中国举办奥运会也是为了给国家的变化注入莫大的动力。

从今年年初开始,中国政府开始调整包括媒体自由在内的各项政策,一方面是为了兑现中国对国际奥委会的承诺,但同时也是符合中国本身求变的愿望。毫无疑问,中国在这些政策方面的进步远远不能满足西方过高的期待。西方各方面开始全面向中国施加压力,这引起了中国有关方面的反弹。

因为西方力量努力促成奥运会的政治化,中国有关方面就开始限制中国内部有关奥运会的非体育方面的意义的民间讨论,从而至少在内部限制奥运会的政治化。但尽管有各方面的限制,中国媒体还是在用各种形式讨论奥运会对中国各方面的影响。

很多媒体都聚焦在奥运会如何在生活层面改变着中国,包括如何文明地行为。这些讨论并非没有意义,因为人的行为是最难改变的。如果奥运会能够改变个人行为,那么离改变中国的制度行为也不远了。

对本身媒体的管制也并不妨碍中国政府继续兑现其承诺。最近中国方面专门划出几个公园作为奥运会期间人们表达不满的场所。尽管有人把此解读成为权宜之计,但也有传媒希望中国的民主从这里开始。很显然,有关方面作此决策至少表明其已经意识到不同的意见和利益需要具体的表达路径。

客观地说,中国和西方的争论并不在于中国变还是不变,因为有奥运会还是没有奥运会,中国的变化是不可避免的。争论之所在在于什么样的变化。

中国会发生什么样的变化取决于中国本身的发展,而非西方的一厢情愿。的确,当初一些发展中国家因为奥运会发生了政治变化。但这种变化并不是因为西方施加了莫大的压力,而是因为这些国家在举办奥运会之时其社会经济已经发展到一个相当高的阶段,因此具备了政治变革的动力。

没有内部的社会经济基础,这些国家的政治不会发生真正的变化。西方的压力在很多场合只是表象而已。西方国家在推行民主过程中往往动用强力甚至武力,但并没有成功的例子。这从另外一个侧面说明了内部的动力远较外部压力重要的原因。

这就是说,中国政府愿意利用奥运会促成政治变化,主要是因为中国内部已经具备了政治变革的动力。环保政策、媒体自由和设立抗议场所等不仅仅是为了应付奥运会,更重要的是为了国内发展的需要。这些政策因为奥运会而设立表明奥运会是个契机。

和国际社会的期望一样,普通中国人也希望这些政策不仅能够在奥运会后延续下去,而且能够得到进一步的发展。从这个角度来看,奥运会不仅仅是一次体育盛会,而且也能给中国留下很多非体育的遗产。

·作者是国立大学东亚研究所所长,文章仅代表个人观点


《联合早报》(2008/8/12)

2008年8月5日星期二

中共党内民主与党政关系(郑永年)

近日中共中央颁发了《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》。这个文件的出台表明中共的反腐有了一个新开端,也就是要从制度层面入手来反对和遏制腐败。

很长时间以来,中共的反腐运动从来就没有停止过,但党政官员的腐败也从来没有因为一波又一波的反腐败运动而有所减弱。从制度层面反腐的呼声早就存在,有关方面也曾经试验各种制度方法来反腐和防腐败,但没有什么大的效果。

不过,这次出台的各种制度措施都比以往的更具综合性和系统性。

中共的反腐败实际上是中共政治改革的一项重要内容。如何防止党的各级领导层的腐败,尤其是第一把手的腐败,是改革开放以来中共的一个最大政治关切,原因很简单,因为腐败会亡党亡国。

上世纪80年代初,邓小平强调党和国家领导制度的改革,其重中之重就是如何防止党领导层的权力腐败。因为中共是中国唯一的执政党,不存在有效的外部制约力量,而内部也缺乏分权、参与和制约机制,因此在一些地方,一党执政往往演变成一人执政。

党的各级领导人经常居于全体党员之上。而党的组织原则包括民主集中制和集体领导制等则变成徒有虚名。一人执政不可避免地导致权力的腐败,权力的腐败又进一步导致经济和政治等各方面的腐败。

这次出台的《工作规划》的重点之一显然是要通过党内民主来解决党的领导层的权力腐败问题。规划强调要完善党的地方各级全委会,常委会工作机制,建立健全中央政治局向中央委员会全体会议,地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度。

去年中共十七大提出要实行党内民主,而《工作规划》在很大程度上就是配合十七大,对党内民主的内容进行制度细化,只不过是《工作规划》把党内民主放到了反腐和防腐的话语体系中了。


须处理党政两套平行制度

但党内民主问题的提出,却绝对不能忽视与之密切相关的问题,那就是党政关系。党政关系是中国基本国家制度的主轴之一。党政关系历来困扰着中共领导层。党政不分,以党代政一直是中国政治的普遍现象。

上世纪80年代中期,邓小平把党政关系的改革定为中国政治改革的一个主题。为了解决这个问题,当时有“党政分工”和“党政分开”等不同的提法,有关方面也进行了一系列很有成效的改革和试验。天安门事件以后,领导层不再提党政关系的改革,但并不是说,这方面没有任何改革

从中央高层到企事业单位,党政关系实际上发生着很大的变化。但不管有怎样的变化,党还是居于政府之上。很多年来,中共一直强调要从革命党向执政党的转型,但实际上是从革命党向行政党的转型。究其实质来说,党是第一级政府,各级人民政府是第二级政府。

《工作规划》所展示的改革,如果能够实行,的确是党内民主的一大进步。但另一方面它也必然影响到党政关系。在中国的政治体制中,党的建制的扩大和党的功能的加强经常意味着政府权力的削弱和功能的弱化。中共仍然面临着如何处理党政两套平行的制度体系及其领导班子关系问题。

从理想层面来说,党政应当分野,党管政治,政府管行政。政党应当履行政治责任,而政府的焦点则是行政效率问题。就是说,党权应当是政治权,不是行政权。一旦当党权演变或者扩展成为行政权的时候,党就演变成为直接行政组织。

如果党只管政治,管重大问题的决策,而不涉及到政策的执行,那么作为政策执行机构的政府仍可以有所作为。但一旦当党权演变为行政权,那么政府基本上只是一个辅助机构。这样就不可避免地产生诸多负面效果,包括政党政治功能的衰落、行政成本的增加、行政效率低下和党政冲突增加等。

党政两套机构之间的冲突经常体现成为两套班子之间的冲突,而两套班子之间的冲突又会体现成为党委书记和行政首长之间的冲突。在同一级,党委书记和行政首长两者之间的冲突没有任何协调机制。因为两者都是上级任命的,只有上一级党委和政府才能加以协调。

同时,上级各方面也不见得能够对下一级人事达成共识,很多人事纠纷往往会上升到中央。这是中国无穷人事纠纷的制度根源。

经济社会利益的多元化必然反映到人事制度层面。可以说,如果没有制度上的改进,党政两者之间的冲突会随着时间的推移越来越甚。

从现实层面来说,在中国的政治体制内,以党领政不可避免。但以党领政不是以党代政。领政是对政府的政治领导和监督,而不是代替政府形式(行使)行政。如果说党内民主是为了加强党的领导,那么党政关系的改革也势在必行。


社会的参与和监督必不可少

如何改革党政关系?这里实际上至少要涉及到两个主要方面,一是党机构本身的改革,二是党和政府的关系。

党的机构要改革。到目前为止,从中央到各级地方甚至是农村的村一级和街道,党和行政是两个并行和重合的机构。在农村,甚至在村民委员会不再属于一级政府的情况下,党的机构仍然保持强势状态。

党的机构改革尽管从来就没有提出来过,但这是一个值得考量的问题。政府机构方面例如人民代表大会和政协就到县一级,党方面能否可以仿效?党的机构是否必须和政府机构并行?在地方,党的很多功能能否让渡给政府行使,因为越到地方,各方面的事务就越体现为经济和社会性,政治性相应减低。

党政关系方面,笔者一直认为,党要通过人民代表制度来干预和参与政治。共产党不是西方制度下的议会党,因为它居绝对的领导地位,但这并不意味着共产党不能通过人民代表大会制度来产生政府、监督政府和实行政府的轮替交接。

避开西方不谈,中共也可以从其他一些政党吸取经验。如新加坡的人民行动党是通过选拔最优秀的人才入党,再参选送入议会来执政的。共产党也可以通过各种制度途径,把自己的优秀人才选入各级人民代表大会而执政。

通过人民代表大会制度执政不仅能够理顺党政关系,更为重要的是可以把党内民主和社会民主结合起来。党内民主很重要,但不能替代社会民主。

党内民主是党的自我监督机制,尽管很重要,但还远远不够。要真正有效反对和预防腐败,还必须有社会的参与和监督。中共十七大提出了中国民主化的路径是要通过实现党内民主来引领人民民主。通过参与到人民代表大会制度来执政,这不仅是改革党政关系的关键,也是同时实现党内民主和社会民主的制度路径,更是中国反腐和防腐的基本制度路径。


·作者是国立大学东亚研究所所长,文章仅代表个人观点


《联合早报》(2008/8/5)